PPP的分類在不同國家、地區(qū)和國際組織都有所不同，世界銀行主要基于市場準入和融資模式進行分類。市場準入主要確定PPP項目的識別，而融資模式則幫助 項目選擇最有利于雙方利益實現(xiàn)的方式。這里值得注意的是，很多觀點把PPP認為是一種融資模式，特別是來自私營機構的融資作為重要的識別特征，這是對 PPP的一種誤解。PPP的融資模式，是指基于項目可持續(xù)性、風險分布、伙伴關系利益最大化等方面的考慮而對資本投入和運營方式的選擇，并不等同于來源于 私營機構的融資。換言之，是否存在私營機構的融資，并不是判斷PPP的標準。對于不同的PPP項目，風險分布和責任分配大相徑庭，PPP也因此在發(fā)展中形 成了不同的融資模型，以適應不同基礎設施項目的需求。

PPP項目的融資模型選擇方面的決定因素主要有兩個：一是向直接使用者提供的服務數(shù)量，二是使用者為此繳納的稅費和代價。這對于判斷是否應用“使用者付 費”的制度安排十分關鍵，因為“使用者付費”模式，必須基于項目回報方面的自我可持續(xù)性(self-sustaining)。換言之，在一個PPP項目 中，如果使用者都能承擔與此服務相關的成本，那么項目就具有自我可持續(xù)性。反之，項目不具有自我可持續(xù)性時，就需要政府與私人資本進行合作融資 (jointly financed)。

基于以上理解，世界銀行對PPP進行了如下四大分類。

管理與租賃合同(Management&lease contract)：一個私人組織機構獲得在一定期限內(nèi)對一個國有企業(yè)的管理權，同時國家仍擁有投資決策權。具體有兩種形式：(1)管理合同。指政府支付 給私人運營方費用，用于管理特定公共設施，此模式的運營風險在政府一方；(2)租賃合同。政府將資產(chǎn)有償租賃給私人運營方。此模式下運營風險在私人運營機 構一方。

特許經(jīng)營合同(Concession)：世行將特許經(jīng)營定義為以私人資本支出為主的管理與運營合同，指一家私營機構 從國有企業(yè)獲得一定期限內(nèi)的經(jīng)營管理權。該模式主要針對已存在或部分存在的設施。具體模式包括：修復—運營—移交(ROT)、修復—租賃—移交 (RLT)、建設—修復—運營—移交(BROT)。

未開發(fā)項目(Greenfield project)：一家私營機構或公私合營機構，在特定合同期限內(nèi)建設、運營一個新的設施。該設施的所有權應在合同期滿后移交給公共部門。具體模式包括： 建設—租賃—移交(BLT)、建設—運營—移交(BOT)、建設—所有—運營(BOO)、市場化、租用等5類。

資產(chǎn)剝離(Divestiture)：私營機構通過參與資產(chǎn)拍賣、公開發(fā)行或規(guī)模私有化項目等方式，獲得國有機構的 資產(chǎn)。具體模式包括：(1)全部資產(chǎn)剝離：政府將該項資產(chǎn)所屬在國有公司的全部100%部分轉(zhuǎn)移給私營機構(運營機構、機構投資者等)；(2)部分資產(chǎn)剝 離：政府將該項資產(chǎn)所屬在國有公司的一部分轉(zhuǎn)移給私營機構(運營機構、機構投資者等)。購買此項資產(chǎn)的私營機構不一定擁有資產(chǎn)的管理權。

從以上分類及其定義可以看出，首先，PPP是政府為了提供公共產(chǎn)品而引入私營機構參與的一種合作機制，合作的具體模式取決于項目的條件、風險和目標；其次，特許經(jīng)營是PPP的一個子分類，不等同于PPP，主要適用于自身有固定收入流的“使用者付費”且已存在的項目。

世界銀行的研究表明，國際上對PPP核心屬性存在共識，各國在此基礎上決定了PPP的識別、法律基礎、業(yè)務框架和監(jiān)管框架等一系列重要的頂層設計。PPP 的核心屬性主要包括：(1)是政府部門與私營機構的長期合同，基于此合同，由私營機構負責提供某項公共服務；(2)私營機構能夠通過合同獲取收入流，收入 來源可能是使用者付費或政府預算分配，也可能是兩種收入來源的組合。同時根據(jù)合同，有關服務獲得和需求方面的風險，從政府部門轉(zhuǎn)移至私營部門；(3)私營 部門必須投資建立相關公司以進行資本運營；(4)根據(jù)情況，除了預算分配，政府部門還可能需要提供必要的資本支出，包括土地、現(xiàn)存資產(chǎn)、債務或資本融資； 并有可能提供多種形式的擔保，以實現(xiàn)與私營部門有效的風險共擔；(5)合同結(jié)束時，相關資產(chǎn)應按照合同約定轉(zhuǎn)移其所有權至政府部門一方。

共識的另一面是爭論。很有趣的是，雖然PPP的發(fā)展長期伴隨著對其內(nèi)涵、功能、分類的激烈爭論，但是，鑒于PPP在基礎設施建設、社會服務提供方面的明顯 優(yōu)勢，在近20年中得到了全世界范圍內(nèi)的廣泛接受，從發(fā)達國家到發(fā)展中國家，越來越多的國家引入了PPP機制。據(jù)統(tǒng)計，世界銀行相關的基礎設施PPP項目 (PPI)在過去20年間得到了快速發(fā)展，超過134個發(fā)展中國家采用PPP方式進行基礎設施和社會服務提供，約占相關國家基礎設施總投資額的15%- 20%。

那么，是什么樣的緣由和動力，使得PPP能夠伴隨著巨大爭論且經(jīng)歷了2008年金融危機仍然得到快速發(fā)展呢？如果PPP只是在獲取私人資本方面有優(yōu)勢，那 么更加有錢的發(fā)達國家為什么比發(fā)展中國家更積極推廣PPP？如果不健全的法律法規(guī)基礎是PPP的重要障礙，那為什么很多法制薄弱的發(fā)展中國家和新興國家都 有很多成功的PPP案例？

為了透過現(xiàn)象的迷霧而探索PPP的核心內(nèi)涵，我們嘗試從幾個最基礎的問題開始分析，逐層接近對PPP本質(zhì)的理解，其中政府與市場的關系和邊界，并在此基礎上探討政府在PPP機制中的角色與責任。