《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）第六十條對“低報價”的情形作了界定，筆者認(rèn)為，這里的“低報價“分為“合理低報價”與“不合理低報價”。當(dāng)評委認(rèn)為投標(biāo)人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標(biāo)人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，即構(gòu)成“低報價”，當(dāng)供應(yīng)商提交的相關(guān)材料能證明其合理性的便為“合理低報價”；投標(biāo)人不能證明其報價合理性的，即為“不合理低報價”，投標(biāo)也就無效。

在采購實踐中，由于貨物，工程和服務(wù)的技術(shù)、規(guī)格，功能以及其他質(zhì)量要求具有較強(qiáng)的專業(yè)性，不同品目所涉及的成本測算也千差萬別，評審專家很難提出合理的價格評判依據(jù)。“低報價”與產(chǎn)品質(zhì)量的好壞是否存在因果關(guān)系或者與能否誠信履約有必然聯(lián)系，這樣的問題困惑著廣大評審專家，尤其是基層的評審專家。

那么，實踐中該如何看待低報價現(xiàn)象？筆者結(jié)合實際工作經(jīng)驗試分析幾點：

首先，在政府采購活動中供應(yīng)商的投標(biāo)報價應(yīng)該以投標(biāo)成本為依據(jù)進(jìn)行。投標(biāo)成本可分為直接成本和間接成本。政府采購貨物、工程、服務(wù)項目直接成本的核算方式和標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，如，貨物類項目的直接成本包括產(chǎn)品的研發(fā)、設(shè)計、生產(chǎn)、營銷、銷售等內(nèi)容。再如，服務(wù)類項目的直接成本包括服務(wù)技能、體力勞動、安全保護(hù)投入等內(nèi)容。而間接成本包括招標(biāo)文件售價、投標(biāo)保證金以及履約保證金產(chǎn)生的利息、投標(biāo)文件的制作費用等。一般情況下直接成本與間接成本的總和構(gòu)成了供應(yīng)商投標(biāo)報價的基準(zhǔn)價格，但在互聯(lián)網(wǎng)時代，供應(yīng)商的投標(biāo)報價除成本外，影響報價機(jī)制的還包括認(rèn)知因素。

其次，針對低報價現(xiàn)象，政采各方當(dāng)事人要理性看待，不能“一刀切”。在采購項目預(yù)算金額設(shè)置方面，政府采購項目預(yù)算是政府采購報價的依據(jù)，決定了采購的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，對于項目預(yù)算金額拮據(jù)的采購項目，有可能會出現(xiàn)供應(yīng)商貼著預(yù)算報價從而造成低報價，這就需要采購人進(jìn)一步科學(xué)合理地編制部門預(yù)算，結(jié)合具體的市場行情，合理確定采購項目預(yù)算金額。

在采購需求編制方面，制定完整、明確的采購需求可實現(xiàn)物有所值的采購目標(biāo)，若項目采購需求不規(guī)范、模棱兩可，也將導(dǎo)致供應(yīng)商的報價思維向不合理低報價方向運行。

對于評標(biāo)方法的制定，政府采購實踐中的評標(biāo)方法歸結(jié)起來可分為兩大類，一類是滿足基本需求的前提下，比較投標(biāo)人的價格；另一類是將投標(biāo)人的各種因素綜合考慮進(jìn)行評價，評審因素一般包括價格、商務(wù)、技術(shù)和服務(wù)四部分內(nèi)容，且價格分值占總分值的比重（權(quán)重）的大小一般會影響供應(yīng)商的投標(biāo)報價，若項目的價格分值占總分值的比重過高時，投標(biāo)報價將成為決定中標(biāo)與否的關(guān)鍵因素，低報價現(xiàn)象從而增多。

對于履約驗收，采購合同驗收結(jié)果與采購結(jié)果的評價緊密相連，無論是簡單的貨物項目，還是復(fù)雜的服務(wù)和工程項目，都要對驗收作出詳細(xì)規(guī)定，如果在驗收環(huán)節(jié)“打馬虎眼”，也就給供應(yīng)商的“不合理低報價”提供了機(jī)會。

再其次，政府采購鼓勵充分競爭，競爭包括質(zhì)量競爭和價格競爭，而價格競爭允許供應(yīng)商就價格展開充分的競爭，但應(yīng)引入成本核算的概念。一方面，供應(yīng)商須編寫投標(biāo)成本核算清單以及同類項目合同價格和相關(guān)專利、專用技術(shù)的書面（紙質(zhì)文件，也包含電子數(shù)據(jù)，如傳真、電子郵件等）材料，方便評審專家核實信息，同時利用大數(shù)據(jù)或云計算中匯集的政府采購產(chǎn)品的中標(biāo)價進(jìn)行比對，保證成交價格的合理性；另一方面，要求低報價供應(yīng)商提交書面資料的時間應(yīng)合理確定，并要堅持公平的原則。由于采購是在一個較大范圍內(nèi)進(jìn)行的，供應(yīng)商提供資料需要時間，如果安排的時間不足，不利于供應(yīng)商及時提交書面資料，有可能提供的資料不完全和不準(zhǔn)確，而且還容易帶來歧視傾向，客觀上造成機(jī)會的不均等，但如果時間過長，則會影響采購效率。此外，評審專家在評審過程中發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商提供的資料存在問題，應(yīng)認(rèn)真分析是材料錯誤還是提供了虛假材料。特殊項目可要求供應(yīng)商提供符合會計核算方法的報價明細(xì)構(gòu)成，經(jīng)濟(jì)、財務(wù)專家應(yīng)當(dāng)發(fā)揮自己的專業(yè)優(yōu)勢，對價格構(gòu)成進(jìn)行專門評審。

最后，采購人在編制采購文件時應(yīng)明確投標(biāo)供應(yīng)商的投標(biāo)報價需要涵蓋采購需求的全部。如，在設(shè)備采購中，投標(biāo)報價不僅包括設(shè)備主機(jī)、附件、零配件等貨物部分，還要包括可能的運輸、安裝、調(diào)試、培訓(xùn)等服務(wù)內(nèi)容。在采購文件的評標(biāo)方法章節(jié)，設(shè)置價格審查的專項條款，列舉需要審查的價格構(gòu)成因素，對價格偏低存在異議的供應(yīng)商給予重點審查，凡不能合理解釋價格構(gòu)成因素的低報價，評審專家應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標(biāo)處理。對惡意低價涉嫌不正當(dāng)競爭和價格違法的供應(yīng)商給予嚴(yán)格懲處，列入失信懲戒名單，記入政府采購信用信息平臺，使其“一地受罰，處處受限”。

綜上，政府采購始于項目預(yù)算，行于采購需求，終于合同履約。以成本核算為報價基礎(chǔ)，以市場參照價為報價依據(jù)，鼓勵合理低價（在滿足采購需求，響應(yīng)實質(zhì)要求的前提下以微利報出的價格），倡導(dǎo)認(rèn)知低價（新業(yè)態(tài)模式下被大眾廣為接受的價格），拒絕惡意低價（指以排擠競爭對手為目的，以低于成本報出的價格），在一定程度上能夠撥開低報價的迷霧，最終實現(xiàn)以合理的價格購買數(shù)量合適、質(zhì)量合格的產(chǎn)品。

（作者單位：河南省西峽縣公共資源交易中心）